Doctrina práctica


Number rubric: 9
Title rubric: Administración pública y servidores públicos: entre la responsabilidad y la obligación de los derechos humanos

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9. Administración pública y servidores públicos: entre la responsabilidad y la obligación de los derechos humanos

Francisco de Jesús Cepeda Rincón214
- Luis Guillermo Zazueta Beltrán215

9.1. INTRODUCCIÓN

Desde que los derechos humanos se han convertido en una de las principales preocupaciones en los ámbitos políticos, jurídicos, sociales e incluso filosóficos, su protección, garantía y satisfacción ha tenido suma relevancia para identificar cuáles son los principales problemas que motivan a que sean vulnerados, y sobre todo, quiénes son los responsables de las mayores violaciones de derechos humanos, situación que no es nada sencilla en sociedades donde estos derechos todavía están muy lejos de alcanzar sus objetivos y metas.
Surgiendo de la disputa del poder político, los derechos humanos tienen como antecedente el derecho natural, mismo que, con la intención de disminuir el abuso de la autoridad de los gobernantes, buscaba incorporar leyes naturales que garantizaran ciertos derechos a los ciudadanos, de manera que se establecían como contrapeso directo al Estado, aun en sus formas más arcaicas.
El Estado en este contexto es el encargado de procurar el bien común y la Administración Pública es la responsable de gestionar las relaciones con el gobernado, procurando la satisfacción de las necesidades que competen al aparato burocrático del Estado, a la vez que establece los medios necesarios para materializar los derechos de los ciudadanos, ya que por ejemplo, no basta que exista un derecho al agua, sino que es necesario un servicio público a través del cual se pueda abastecer de agua a los hogares.
Por las caracteristicas propias de la actividad administrativa del Estado, su relación con los gobernados se da de manera muy directa y sus actos u omisiones pueden ocasionar violaciones o menoscabos a los derechos humanos, es por ello que apartir de la reforma de 2011 en materia de Derechos Humanos se ha hecho necesario establecer mecanismos, políticas y programas encaminados en un primer momento a capacitar a los servidores públicos en esta materia, pero también ha tenido que haber grandes ajustes a la estructura y actividad administrativa con el fin de procurar los derechos humanos en el marco de un Estado de Derecho.
Adicionalmente, en la búsqueda por evitar violaciones a derechos humanos y en general abusos de poder por parte de las autoridades administrativas, los Estados contemporáneos han tenido que establecer distintos régimenes de responsabilidades que tienen como objeto procurar la protección irrestricta de la dignidad humana y la materilización de los derechos humanos en el Estado, estableciendo consecuencias jurídicas sobre los actos u omisiones de los servidores públicos que afectan a los gobernados, y que en algunos casos pueden considerarse delitos, esto debido a que los actos que realizan conllevan situaciones de interés público, afectando o beneficiando el desarrollo general del Estado.
En este trabajo se realizará inicialmente un recorrido en torno a la configuración de la Administración Pública y los derechos humanos, donde se analizará cómo es que se han vinculado a partir de los cambios jurídico-políticos del pensamiento moderno, para posteriormente análizar el paradigma que se encuentra en la actualidad con respecto a los derechos humanos y, por último, analizaremos la tensión que existe entre la responsabilidad y la obligación de materilizar, proteger y procurar los derechos humanos en la actualidad por parte de la Administración Pública y los servidores públicos.
9.2. LA RESPONSABILIDAD EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Si bien la administración pública puede ser resumida como el conjunto de órganos del sector público que se encargan de administrar y gestionar organismos e instituciones del Estado, Manuel Marías Diez señala que se trata de un sistema de límites imprecisos, cuya principal distinción son más bien las comunicaciones y acciones que se llevan a cabo entre la ciudad y las organizaciones públicas que realizan las tareas administrativas y de gestión del Estado u otros entes públicos216.
Esta falta de cohesión y sistematización realza la necesidad de sentar bases firmes para abordar esta disciplina, en este caso, estas son "dos fuerzas que suelen ir separadas, como si estuvieran dotadas de tensiones antitéticas: La adecuada protección de la libertad individual, y el desarrollo coherente de la actividad económica y social del Estado actual"217. Esta tensión puede explicarse en la prioridad que la administración da a una u otra, lo que deriva en negar a la menos favorecida, pero sin modificar la interdependencia que existe entre ellas, pues dada la naturaleza de la administración pública, esto resulta imposible.
La existencia de estos dos elementos nos remite a lo histórico, pero solamente para mostrar la dificultad de plantearse un origen de este sistema, ya que debido a la necesidad de cualquier civilización de alguna estructura organizadora, es posible hablar en sociedades menos estructuradas alguna suerte de organismos proto-administrativos que se han desarrollado técnica y sistemáticamente hasta convertirse en lo que conocemos actualmente como Administración Pública.
En lo que respecta a estas estructuras administrativas propiamente junto con el Estado, entendido como la entidad jurídica que ejerce poder sobre un grupo de personas en mutuo acuerdo bajo un contrato social, podemos afirmar que "el derecho administrativo en cuanto conjunto de normas jurídicas positivas que regulan las relaciones del Estado con los administrados ha existido tal vez siempre desde el nacimiento de este"218.
Tenemos entonces que si bien, siempre han existido organismos que se encarguen de la administración de los asuntos públicos, la consciencia que existía en torno a ellos ha ido evolucionando, hasta alcanzar lo que hoy en día se conoce como administración pública, misma que se encuentra entrelazada con el propio surgimiento del derecho administrativo. De esta manera, si tomamos como punto de partida a las monarquías, nos encontramos con un derecho ilimitado para administrar219, en el que el ciudadano es solamente otro objeto propiedad del Estado, sin llegar a ser un sujeto que se relacione con él y mucho menos uno al que se le garantizaban ciertos derechos.
Esta percepción si bien fue multifacética pasando por manifestaciones tan variadas como la irresponsabilidad del soberano, donde "el rey no podía dañar"; la jurisdicción administrativa, en la que el rey delegaba las decisiones a un consejo; los actos del príncipe, designando todo acto monárquico como un mandato divino; la mayoría giraban en torno a un Estado de policía en donde el brazo de coacción del gobierno prácticamente podía hacer lo que quisiera a partir de aquello que designara el soberano220.
Lo anterior fue la dinámica entre la que se relacionaba el poder público basado en la voluntad del rey y el ciudadano, y aún cuando existieron monarquías menos coercitivas, dotando a sus ciudadanos de mejores condiciones, de ninguna manera representaron una evolución significativa, pues había siempre el riesgo de que estas prácticas retrocedieran tras el cambio de soberano, hecho que sucedió múltiples veces, por lo que el cambio --al menos de manera ideológica-- vino de manera abrupta en el siglo XVIII y se debe en gran medida al estallido de la Revolución Francesa y la Declaración de los Derechos del Hombre, redefiniendo por completo la relación del Estado y sus habitantes.
Así, con las influencias del pensamiento inglés y el inicio de los movimientos revolucionarios en Francia y en Estados Unidos, se estableció una nueva concepción entre Estado y ciudadanos, donde "ya no se dirá que el Estado o el soberano puede hacer lo que le plazca, que ninguna ley lo obliga, que nunca comete daños, sino, por el contrario, que existen una serie de derechos inalienables que debe respetar, que no puede desconocer por qué son superiores y preexistentes a él"221.
Este cambio en la manera de entender el papel del soberano fue impulsado por varios pensadores, dentro de los cuales destaca John Locke, reconocido casi únicamente como uno de los fundadores del liberalismo, este autor se "vale del contrato social, pero a diferencia de Hobbes, lo emplea para mostrar que el gobierno legítimo solamente puede fundarse en el conocimiento de personas libres e iguales que parten del estado de naturaleza y son todas soberanas sobre sí mismas"222.
La aportación fundamental de Locke es incluir al soberano dentro del pacto social, pues para Hobbes este es más bien un instrumento del soberano para justificar su papel y la obediencia de sus súbditos, transforma el contrato social en una relación bilateral, donde se reconoce que los hombres tienen derechos, mismos que se encuentran directamente en la naturaleza, y estos son superiores a la voluntad del soberano, por lo que debe respetarlos y procurar que estos sean protegidos.
Dicho esto, en Locke se encuentra una idea de igualdad entre los hombres, que se basa en el ejercicio de la libertad para llevarse a cabo, de esta manera, el poder solamente puede ser auténtico en tanto que existe un consentimiento de los gobernados, esto se encuentra fundamentado en las propias leyes naturales, que como ya se mencionó, sirven como un límite para el ejercicio del poder y de la voluntad del soberano, pues deben ser seguidas y protegidas por todos los miembros del pacto social que da sustancialmente origen al Estado.
Dicho lo anterior, es necesario remitirnos a la noción de derecho natural, el cual es definido por Bobbio como "el pensamiento jurídico que concibe que la ley, para que sea tal, debe ser conforme a la justicia"223. Se infiere entonces que el soberano, acostumbrado a estar por encima de la ley y que su voluntad fuera ley, deba someterse no solamente a la ley, sino en última instancia, a la justica, pues ante esta, es igual que cualquier otra persona, adquiriendo al mismo tiempo, la obligación de impartir y garantizar la justicia dentro del territorio que gobierna.
Con este cambio en la concepción del soberano, el poder político sufre un cambio drástico, pues se concibe ahora bajo el modelo de un contractualismo basado en leyes naturales que derivan de las nociones del derecho natural, no ya de la disputa entre los hombres, que sin Estado, estarían en una guerra eterna. En este contractualismo "cuando el gobernante viola estos deberes y derechos se pone a sí mismo en un estado de guerra respecto a su pueblo. Ante esto, el pueblo adquiere el derecho legítimo, transformado así mismo en deber, de resistir al príncipe o a quien ejerza el poder político incluso si fuera necesario, con la fuerza"224.
Esto remite a las ideas y el movimiento de la Revolución Francesa, periodo señalado como el detonante para la concepción actual de la administración pública y su relación con el Estado, sin embargo, hacemos hincapié en que esto sucedió en su mayoría solamente de manera ideológica, por lo que, "a este enfoque del problema de las relaciones entre justicia y derecho podemos replicar que es una exigencia, o si queremos un ideal que nadie puede desconocer, que el derecho corresponda a la justicia, pero no a una realidad de hecho"225. Esto debido al problema sobre qué es la justicia per se, pues aún si reconocemos como derecho únicamente a aquello que es justo, caemos en una imposibilidad, pues no existe nada perfectamente justo.
Si la pretensión del derecho natural es definir aquello que es justo e injusto de modo universalmente válido, debe enfrentarse a las diversas visiones del individuo a lo largo de la historia y en las diversas regiones actuales; ante la imposibilidad que esto significa, "la alternativa ha sido reducir lo universalmente justo a lo válido, pero desencadenando en una grave consecuencia: la destrucción de uno de los valores fundamentales del derecho positivo, el valor de certeza"226.
La falta de certeza nos remite a la necesidad de que alguien establezca lo que es justo, dejando como posibilidades aquellos en el poder y a los ciudadanos, sin embargo, que cualquiera de ellos decida lo que es justicia, enmascara el verdadero problema, "que justicia y validez de una norma son dos cosas diversas, y que una norma puede ser válida (es decir, que debe ser obedecida) aun si es injusta, y que, por lo tanto, justicia y validez no coinciden"227.
Esta dificultad nos permite retomar el cambio del "Estado policial" al "Estado de derecho" al enfocarnos en el hecho de que si bien es ideológicamente una idea revolucionaría, es imposible que el cambio institucional suceda de un día para otro. Sin embargo, si tomamos en cuenta que la innovación se encuentra en la asignación de derechos humanos como inalienables, entonces nos compete ahondar en qué medida es la administración pública parte de estos derechos, y al mismo tiempo, mostrar cómo es en gran parte la encargada de que se cumplan.
El Estado de Derecho requiere a su vez que existan cuerpos normativos y relaciones jurídicas claras que permitan determinar la responsabilidad administrativa, ya que al existir un daño en contra del patrimonio, la vida o la dignidad de una persona, aparece la figura de reparación del daño, que pretende como su nombre lo dice restaurar las cosas a un estado anterior en donde no se había cometido el acto u omisión.
En esto último podemos observar con claridad "el cambio de paradigma del derecho que se ha producido con el paso del derecho premoderno al moderno es precisamente el de la afirmación del principio de legalidad como fuente de legitimación de todos los poderes mediante su subordinación a la ley"228, lo que supone, regímenes cada vez más específicos para las actuaciones administrativas y en generales para los servidores públicos.
En el contexto de la Administración Pública esto es muy importante, pues la naturaleza de sus actuaciones puede provocar serios daños o menoscabos a derechos, ya que como hemos señalado, es ella misma la encargada de velar y en algunos casos buscar los medios para materializar los derechos de los ciudadanos, por lo que resulta pertinente entender la relación intrinseca que existe entre la misma y los derechos humanos en la actualidad.
9.3. DERECHOS HUMANOS Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Si tomamos como referencia la idea de que un derecho humano es una prerrogativa de la que goza un individuo por el simple hecho de serlo, sin importar su sexo, origen étnico, nacionalidad, religión, lugar de residencia o cualquier otra variable, que tiene como objetivo garantizar el desarrollo de sus potencialidades y su dignidad, nos encontramos con que "los derechos humanos son la dignidad de una persona frente al Estado. Por lo anterior el quehacer del poder público debe estar orientado al servicio del ser humano, a la satisfacción de sus necesidades y al logro del bien común"229.
Es importante resaltar que estos no se tratan de derechos que el Estado otorga a sus ciudadanos, sino que los reconoce en cada uno de ellos desde el momento en que nacen, por lo que cumplen la función ya identificada en el replanteamiento del contractualismo liberal, donde el poder político tiene un límite que no puede sobrepasar, en este sentido los derechos humanos siguen actuando con un mecanismo de defensa de los ciudadanos ante las arbitrariedades de las autoridades.
La función originaria de los derechos humanos, misma que dio los motivos de aparición en el siglo pasado, era impedir que los ciudadanos no tuvieran que verse sujetos a actuaciones arbitrarias de sus gobernantes, pues estos, basados en la noción plena de derecho positivo y el constitucionalismo, consideraban que la voluntad del poder público de un determinado Estado era suficiente para poder mantener el Estado de Derecho, técnicamente cierto, puesto que reformas constitucionales permitieron mantener el actuar público sin vulnerar el principio de legalidad.
El Estado al aceptar algún tratado, firmar algún acuerdo o al pertenecer a un determinado bloque socioeconómico, "se obliga a garantizar el ejercicio de las llamadas garantías individuales y sociales previstas en ellas y en otros ordenamientos de carácter internacional, así como los derechos humanos que tenemos"230.
El cumplimiento de los derechos humanos depende en gran medida del Estado y los recursos que el mismo tenga, esto se lleva a cabo mediante el poder ejecutivo, entendido como la administración pública, que a la vez realiza sus funciones mediante una serie de organismos y formas de organización, las cuales "representan la ordenación congruente y sistemática de todas las dependencias y organismos que integran el aparato público componente del poder ejecutivo, para planear, coordinar, ejecutar y controlar las diversas actividades propias de la función administrativa del Estado"231.
En el caso de México, hay dos factores a tomar en cuenta para definir el rol que desempeña la administración pública en materia de derechos humanos: el primero, los acuerdos que se han tomado de manera internacional: y segundo, la propia Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que es a su vez otra clase de acuerdo; ambos factores implican el compromiso para llevar a cabo sus contenidos mediante el escrutinio de la ley, desembocando en alguna sanción de no llevarse a cabo la actuación necesaria o cuando el acto no es realizado de manera pertinente, es necesario puntualizar que su ejecución no marca la materialización completa de los derechos humanos, pues como sabemos, los mismos se encuentran ligados al principio de progresividad.
Por lo que retomaremos los acuerdos internacionales firmados por México que remarcan en mayor grado el papel de la administración pública. Para comenzar en la Carta Democrática Interamericana, el artículo 4 señala que son componentes fundamentales del ejercicio de la democracia la transparencia de las actividades gubernamentales, la probidad, la responsabilidad de los gobiernos en la gestión pública, el respeto de los derechos sociales y la libertad de expresión y de prensa.
La subordinación constitucional de todas las instituciones del Estado a la autoridad civil legalmente constituida y el respeto al Estado de Derecho de todas las entidades y sectores de la sociedad son igualmente fundamentales para otros derechos, como la democracia, misma que necesita e impone un marco basado en derechos humanos para que pueda ser materializada.
Al respecto, podemos empatar a la gestión pública con la administración pública, pues "la primera se sirve de la segunda y viceversa, en una simbiosis indivisible, para lograr sus respectivos fines que son, en ambos casos, la satisfacción de los intereses de los gobernados"232, al quedar todas las instituciones encuadradas mediante estos parámetros, todas deberían apuntar a asegurar este bien a sus ciudadanos.
Otro ejemplo lo tenemos en el protocolo de San Salvador, ratificado en 1988 y 1996, que de manera indirecta señala la importancia de la administración pública, debido a que esta puede considerarse un derecho social, pues tiene la intención de proteger de manera general a la población, este protocolo

"enviste de especial importancia a los derechos sociales, reconociendo su estrecho vínculo con los derechos, lo anterior en un marco de fortalecimiento de la democracia y libre autodeterminación de los Estados firmantes, todo ello con el propósito de establecer las bases sobre las cuales, dichos Estados deben llevar a cabo su actuación para con los gobernados y para con los otros Estados233".
Por su parte, también hay consideraciones particulares en torno a los documentos mexicanos, que aunque nos hablan en su mayoría de la estructura de la administración, son el garante para el cumplimiento de los Derechos Humanos. Al respecto, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece que:

"La administración Pública federal será centralizada y paraestatal conforme a la ley Orgánica que expide el congreso, que distribuir los negocios del orden administrativo de la Federación que estarán a cargo de las Secretarías de Estado y definirá las bases generales de creación de las entidades paraestatales y la intervención del Ejecutivo Federal en su operación"234.
De igual manera, la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, en su artículo 1º hace referencia a esta, la estructura de la administración, que es el pilar para llevar a cabo los compromisos de diferentes acuerdos que en su mayoría giran en torno a categorías relativas a los derechos humanos y que dado su rango constitucional en México, estos son unos de los principales objetivos por alcanzar como Estado, implicando el despliegue de toda su estructura administrativa.
Se identifica entonces que no es posible alcanzar los objetivos estatales sin la debida infraestructura administrativa, la cual a su vez debe estar alineada con lo establecido en las normas y las necesidades que puedan presentarse en el Estado para dar atención y satisfacción de los derechos y obligaciones entre las estructuras gubernamentales y los ciudadanos vistos como gobernados.
Lo dicho hasta aquí, sumado a la dificultad ya mencionada de distinguir lo verdaderamente justo y empatarlo con lo válido, representa la imposibilidad de ejercer un poder que no sea al menos en algún grado autoritario, la ejecución del poder está ligada al cumplimiento de las normas y, en el mayor de los casos, aquellos que no lo hagan, deben someterse a alguna amonestación, esto parece ser un legado del pasado imposible de borrar pero muestra que la administración pública aún tiene un largo camino por recorrer si quiere satisfacer todos los derechos de su población. Esto deja varias preguntas con respecto a aquellos que violan el contrato social y sus derechos, el papel de la libertad frente a la administración pública y hasta qué punto puede ser una sociedad autoritaria en pro de proteger los derechos humanos.
9.4. ENTRE LA RESPONSABILIDAD Y LA OBLIGACIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS

La evolución de los derechos humanos no fue un evento aislado, y como ya se ha mencionado, los cambios jurídico-políticos que se gestaron en torno al derecho natural y la limitación al poder impactaron también en la concepción que se tenía del Estado y del gobierno representado por la tarea de administrar los asuntos públicos. El simple hecho de señalar asuntos públicos, fue una innovación drástica en el Estado, evidentemente han existido formas de administrar, pero la incorporación de nuevas tareas que el Estado debía asegurar y administrar, fue un detonante para ir configurando un sistema más elaborado que terminó por convertir a la administración pública en un objeto de interés, estudio y preocupación.
Esta concepción de la administración pública tuvo que configurarse, pues anteriormente esta "consistía en una mera práctica hermanada con los usos y costumbres de los servidores públicos; era parte del tejido inherente al ritual de actividades cotidianas. No tenía aún la alución suficiente para ser conceptuada, de modo que la fortuna académica le correspondió a una voz emparentada: policía"235.
El cambio del Estado policial representó que el Estado pasará a tener una configuración administrativa de sí mismo, teniendo como rasgos identitarios "la separación entre administración y justicia, la asunción de deberes sociales con carácter público, la emergencia de la interioridad como motor de un proyecto de desarrollo nacional y el establecimiento de carreras administrativas de servicio público"236.
Gracias a esa configuración estatal, la administración pública "dejó de ser un mero fenómeno derivado, cuya explicación sólo es posible a partir del fenómeno primigenio, sino que se convirtió en un ente que se explica por sí mismo dentro de la fenomenología del Estado y con referencia a él"237. Esto daría autonomía al entendimiento de la administración pública, la cual no solamente es parte de la voluntad del gobernante, sino que tiene carácteristicas propias que le permiten encargarse de los asuntos públicos bajo la vinculación con el Estado, las leyes y evidentemente los gobernados, quienes se convertirían posteriormente en su principal eje legitimador.
Así, la Administración Pública se establece como la encargada de llevar a cabo determinadas tareas del Estado, y si bien existe un relación con el poder ejecutivo, esta se encuentra delimitada por el marco normativo, no por la voluntad del representante del poder ejecutivo, el cual puede establecer la manera en cómo se puede tratar de solventar los asuntos de interés público, pero no el qué se debe atender unicamente, en este sentido, el principio de legalidad se convierte en la limitante tanto para el poder público, como para la administración pública y los servidores públicos, pues los mantiene obligados a tener que seguir desempeñando determinadas labores, independientemente de que estos no las consideren como deseables.
Así llegamos a lo que conocemos en la actualidad como administración pública, donde "la ciencia de la administración pública trata no sólo del administrador público, así como lo hacía su predecesora, la ciencia de la policía, sino también del ciudadano en calidad de administrado"238. Esto implica que la administración tiene un compromiso directo con los ciudadanos, no puede olvidarse que esta intimamente relacionada con ellos, y que en gran medida, su función en el Estado es atender aquellos asuntos de interés público vitales para el desarrollo del propio Estado.
De forma específica en México, el artículo 1º constitucional además de reconocer los derechos humanos, en materia de servidores públicos establece lo siguiente:

"Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En consecuencia, el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, en los términos que establezca la ley"239.
Así mismo, la Ley General de Responsabilidades Administrativas establece en su artículo 6 que "todos los entes públicos están obligados a crear y mantener condiciones estructurales y normativas que permitan el adecuado funcionamiento del Estado en su conjunto, y la actuación ética y responsable de cada servidor público"240, esto acorde al artículo 1º constitucional en donde todas las autoridades, en el ambito de sus competencias deberán de procurar, proteger y promover los derechos humanos, siguiendo los principios propios de los mismos y generando una obligación por parte del Estado de "prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones de derechos humanos"241.
Lo señalado en el artículo primero constitucional es de suma importancia para entender y comprender la relevancia que tienen los servidores públicos en el marco de los derechos humanos, pues estos se encuentran obligados en el ámbito de su competencia a crear condiciones para los derechos humanos, a protegerlos y respetarlos, estableciendo al mismo tiempo la posibilidad de sancionar a quienes cometan estas violaciones, y a restaurar el daño provocado a los gobernados.
A través del artículo 7º de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos podemos entender en líneas generales la labor abstracta del servidor público en el Estado, ya que se establece que:

"Redundan en perjuicio de los intereses públicos fundamentales y de su buen despacho:

I.- El ataque a las instituciones democráticas;

II.- El ataque a la forma de gobierno republicano, representativo, federal;

III.- Las violaciones a los derechos humanos;

IV.- El ataque a la libertad de sufragio;

V.- La usurpación de atribuciones;

VI.- Cualquier infracción a la Constitución o a las leyes federales cuando cause perjuicios graves a la Federación, a uno o varios Estados de la misma o de la sociedad, o motive algún trastorno en el funcionamiento normal de las instituciones;

VII.- Las omisiones de carácter grave, en los términos de la fracción anterior; y

VIII.- Las violaciones sistemáticas o graves a los planes, programas y presupuestos de la Administración Pública Federal o del Distrito Federal y a las leyes que determinan el manejo de los recursos económicos federales y del Distrito Federal"242.
El artículo antes referenciado nos muestra que los servidores públicos tienen un estrecho vínculo con el interés público, pues sus actos u omisiones por sí mismos representan una afectación a dicho interés, además de que se vulneran ciertos derechos de los ciudadanos aunque esta afectación no sea directa a un determinado sujeto, esto derivado de la concepción que se tiene de los mismos y de su relación y función dentro del Estado. Es por ello que en el regimen de responsabilidades administrativas se establece que son sujetos de ley

"los representantes de elección popular, a los miembros del Poder Judicial de la Federación, los funcionarios y empleados y, en general, a toda persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión de cualquier naturaleza en el Congreso de la Unión o en la Administración Pública Federal, así como a los servidores públicos de los organismos a los que esta Constitución otorgue autonomía, quienes serán responsables por los actos u omisiones en que incurran en el desempeño de sus respectivas funciones"243.
Y es en virtud del interes público que se ha establecido dentro de estos regimenes de responsabilidad administrativa el reconocimiento de faltas graves, no graves y faltas de particulares, que estan sujetas no sólo al reconocimiento de que existió un daño por acción u omisión, sino que pueden ser merecedoras de faltas administrativas en tanto que estas actuaciones afectan los principios de legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia propios de la Admnistración Pública; estas sanciones deben de ser proporcionales a la falta pero pueden ser una:

"monestación, suspensión, destitución e inhabilitación, así como en sanciones económicas, y deberán establecerse de acuerdo con los beneficios económicos que, en su caso, haya obtenido el responsable y con los daños y perjuicios patrimoniales causados por los actos u omisiones. La ley establecerá los procedimientos para la investigación y sanción de dichos actos u omisiones"244.
Ahora bien, como hemos establecido anteriormente existe una tensión entre la cuestión de responsabilidad administrativa y la obligación de los derechos humanos, en donde es necesario disntinguir que si bien el regimen de responsabilidad administrativa busca procurar que las actuaciones de los servidores públicos no se hagan o se omitan en prejuicio de los ciudadanos, la violación a derechos humanos va más alla y:

"La característica distintiva entre una violación a los derechos humanos y una falta administrativa o un delito, radica en que quien agrede es una servidora o servidor público que abusa de su poder, en menoscabo de los derechos de las personas"245.
Lo anterior no exime que al cometerse una falta administrativa o incluso un delito el mismo conlleve una violación a los derechos humanos de un particular o incluso de un comunidad, lo que ha llevado a la necesidad de que las actuaciones de la administración pública tengan que ser vigiladas e investigadas para prevenir y reparar tales situaciones, sobre todo cuando estas comienzan a convertirse en sistemáticas.
Parte de la estretagia para evitar las violaciones a derechos humanos, han sido las capacitaciones de los servidores públicos, en ese sentido el INEGI señala que durante el año 2019 en el territorio nacional se realizaron "41,794 eventos de capacitacion y difusion para el fortalecimiento de la cultura de derechos humanos, de los cuales, 4,738 correspondieron a la CNDH y 37,056 a los OPDH"246.
De los eventos anteriormente señalados, el INEGI estableció que la participación de servidores públicos en la CNDH fue de "450 054, de ellos, 340 790 provenian de instituciones del ámbito federal, 102 875 del estatal y 6 389 del municipal"247, dentro de estos servidores públicos que asistieron, la mayor cantidad provenía de la Secretaría de la Defensa Nacional. En los eventos y capacitaciones de los Organismos Públicos de Derechos Humanos el desglose de servidores públicos que asistieron fue "de 423 626, de los cuales, 332 102 provenian del ámbito estatal y 91 524, del ambito municipal"248, siendo la Secretaría de Educación la instutición que aportó más asistentes.
De la información señalada, resulta interesante las Secretarías que más servidores públicos capacitan en derechos humanos, siendo la primera la Secretaría de la Defensa Nacional, la cual ha sido acusada de múltiples violaciones a derechos humanos, hecho que no es de sorprender dadas las tareas que desempeñan en el Estado, no obstante, demuestra la voluntad que se tiene en su interior para evitar que esto siga sucediendo. Por otra parte, la Secretaría de Educación, de labores muy distintas a la primera, también ha mostrado gran disposición para que sus integrantes sean capacitados en derechos humanos, esto podría derivar en que los derechos humanos sean comprendidos de una mejor manera por los servidores públicos que la integran, y transmitidos a los estudiantes que depeden de sus programas educativos, sin olvidar el desarrollo de la política educativa en el país.
Es claro que la inversión que realiza el propio Estado en aumentar la capacitación de los servidores públicos en materia de derechos humanos no es algo negativo, sin embargo, esta capacitación puede resultar confusa en tanto resulta contrastante y contradictoria con las capacitaciones que deben tomar para poder desempeñar sus labores cotidianas en su institución, sumando a su vez un regimen de responsabilidades que debe de hacer que los servidores públicos tengan mucho cuidado en sus actuaciones administrativas, ya que de no hacerlo pueden acarrearse a si mismos saniones o incluso penas.
Resulta para el ciudadano contradictorio el discurso de los derechos humanos cuando se encuentra ante trabas burocráticas que tienen las dependencias, muchas de las veces violatorias de derechos humanos, lo cual muestra que no se encuentran vinculados de forma satisfactoria los derechos humanos con la capacitación técnica que reciben los servidores públicos.
Así, los servidores públicos pueden encontrarse en una encrucijada, pues por una parte, deben desempeñar su labor como les fue indicada por sus superiores, y por otra, deben garantizar que los ciudadanos vean satisfechos sus derechos, lo cual es posible, siempre y cuando estos puedan tener conocimiento amplio de la importancia que conlleva la labor que realizan en nombre del Estado ante los ciudadanos.
No obstante, como señala María José Canel, la "Administración Pública en los distintos países no está sabiendo razón de su existencia"249, y esto conlleva múltiples problemáticas institucionales, pues los servidores públicos pueden olvidarse de la función que desempeñan, principalmente del por qué existe su puesto laboral y las tareas que debe realizar regularmente.
Y es que, a la vez que deben de cumplir con sus tareas eficaz y eficientemente, procurando cumplir con el regimen de responsabilidad en el que se encuentran, deben tambien atender las directrices eticas de la administración pública, sin olvidarse de que "el compromiso de adquirido para cumplir con las disposiciones de la CPEUM y de los tratados internacionales para tutelarlos no involucran únicamente al gobierno, a la administración pública o determinadas corporaciones ejecutivas, sino al Estado en su conjunto"250.
No debemos olvidar la complejidad que representa la administración pública en un sentido amplio, pues son múltiples las tareas que se desempeñan bajo esta misma noción, teniendo en su interior diversos alcances y objetivos, no obstante, toda la administración pública, independientemente del orden de gobierno, tiene una misma finalidad, la cual consiste en salvaguardar los intereses, derechos y obligaciones que se establecen en el Estado, necesarios para lograr los fines para los cuales fue constituido, después de todo, el contractualismo liberal sigue vigente.
Servidores públicos y Administración Pública, son ejes centrales en el funcionamiento del Estado, deben garantizar el funcionamiento técnico, pero también deben tener integración con los otros fines del Estado, como lo son los derechos humanos, en este sentido, "en su interior debe promover la creatividad y el entusiasmo entre los servidores públios y los usuarios de sus servicios, con fundamento no sólo en la productividad, sino también en un sentido humanitario"251.
9.5. CONCLUSIÓN

Los derechos humanos han representado una gran complejidad para los Estados, esta complejidad más que en la legislación, se ha visto reflejada en el ámbito gubernamental, donde la Administración Pública no ha sido capaz de lograr satisfacer todo lo establecido en ellos, siendo los ciudadanos los principales afectados de esta situación al no ver asegurados sus derechos humanos. Esto a su vez, también representa una crisis de la propia Administración Pública, pues muestra una falta de organización en su interior y de resultados en el exterior.
A 10 años de la reforma constitucional en materia de derechos humanos, es posible señalar que la garantía y protección de los mismos a los ciudadanos es una tarea pendiente, en la cual la administración pública en forma abstracta y los servidores públicos en forma particular, deben avocarse para cumplir con lo establecido en la misma, el derecho no solamente debe y puede evolucionar, actualizarse o reformarse, sino que debe ser materializado.
La Administración Pública debe ser concebida como un elemento necesario entre los ciudadanos y los servidores públicos, no debe existir una dicotomia que enfrente en el Estado a ambas partes, tanto los ciudadanos como los servidores públicos deben ser plenamente conscientes, que los fines y alcance del Estado, como lo son también los derechos humanos, deben trabajarse en conjunto, como labor común que beneficia mutuamente, pues despúes de todo, los servidores públicos también son ciudadanos.
En los últimos años la labor de la Administración Pública cada vez tiene más relevancia, y cada vez es considerada como un elemento determinante en la garantía y protección de los derechos humanos de los gobernados al grado de considerarse directamente como derecho a través del derecho a una buena administración; así mismo, los derechos humanos han tenido mayor difusión y cada vez son más comunes las denuncias por parte de los ciudadanos, sin embargo, esto no ha representado un cambio mayor en la percepción ciudadano en torno a las sanciones que se aplican a los servidores públicos, pues muchas veces solo son sancionados con amonestación y no necesariamente representa un cambio en su actuar posterior. De manera que, como ya mencionamos, los derechos humanos no solo deben reconocerse y protegerse por parte de la Administración Pública y los servidores públicos, sino que estan también deben materializarlos de forma eficaz y eficiente a los ciudadanos.

NOTES:

214 Maestro en Ciencias Políticas y Doctor en Derecho con Orientación en Derecho constitucional y gobernabilidad por la Universidad Autónoma de Nuevo León. Miembro del SNI, nivel 1. Actualmente se desempeña como docente en la Facultad de Derecho y Criminología de la UANL y como Director de investigación en Paso de Esperanza A.C. Colaborador del cuerpo académico "Administración Pública y Derecho Financiero" de la Facultad de Derecho y Criminología de la UANL. https://orcid.org/0000-0002-4939-7702 Correo: fcojesuscepeda@gmail.com.
215 Egresado de la Licenciatura en Filosofía por la Universidad Autónoma de Sinaloa. Correo: guillermozazueta.ffyl@uas.edu.mx.
216 MARÍAS DIEZ, Manuel, Manual de derecho administrativo, Plus Ultra, Argentina, 1981.
217 GORDILLO, Agustín, Tratado de derecho administrativo y obras selectas, Fundación de Derecho Admnistrativo, Argentina, 2013, p. 39.
218 BODENHEIMER, Edgar, Teoría del Derecho, Fondo de Cultura Económica, México, 1964, p. 260.
219 MERKL, Adolfo, "Teoría general del derecho administrativo" en Revista de Derecho Privado, 1935, pp. 95 y 96.
220 GORDILLO, op. cit., pp. 41-43.
222 CORTÉS RODAS, Francisco "El contrato social liberal: John Locke", en Co-herencia vol. 7, núm. 13, 2010, p. 101.
223 BOBBIO, Norberto, Teoría general del derecho, Temis, Colombia, 2002, p. 28.
224 CORTES, op. cit, p. 131.
225 BOBBIO, op. cit., p. 28.
226 Ibid, p. 29.
228 FERRAJOLI, Luigi, El garantismo y la filosofía del derecho, Universidad Externado de Colombia, Colombia, 2020, p. 80.
229 LAGOS FREGOSO, Jessica Abeth "La administración pública como derecho humano en el marco del derecho internacional de los derechos humanos", Nuevo Derecho, Vol. 14, núm. 23, 2018, p. 68.
230 CORDERO TORRES, Jorge Martín, "La administración pública y los derechos humanos en México", Ciencia y Sociedad, vol. XXXVI, núm. 1, 2011, p. 144.
231 Ibid, p. 146.
232 LAGOS, op. cit., 70.
234 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Obtenida de: #footnote-180-backlink" _mce_href="#footnote-180-backlink">235 GUERRERO OROZCO, Omar, Teoría administrativa del Estado, Oxford University Press, México, 2000, p. 24.
236 Ibidem, p. 4.
238 Ibid, p. 32.
239 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Obtenida de: #footnote-175-backlink" _mce_href="#footnote-175-backlink">240 Ley General de Responsabilidades Administrativas. Obtenido de: #footnote-174-backlink" _mce_href="#footnote-174-backlink">241 Constitución Politica de los Estados Unidos Mexicanos. Obtenida de: #footnote-173-backlink" _mce_href="#footnote-173-backlink">242 Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos. Obtenido de: #footnote-172-backlink" _mce_href="#footnote-172-backlink">243 Ibidem.
245 Comisión Nacional de Derechos Humanos. Informe de actividades 2020. Obtenido de: #footnote-169-backlink" _mce_href="#footnote-169-backlink">246 Ibidem.
249 CANEL CRESPO, María José, La Comunicación de la Administración Pública. Para gobernar con la sociedad, Fondo de Cultura Económica, Ciudad de México, 2018, p. 354.
250 LÓPEZ OLVERA, Miguel Alejandro, "La tutela de los derechos humanos de los gobernados", en Manual de derecho administrativo, Daniel Márquez Gómez (coord.), Fondo de Cultura Económica, Ciudad de México, 2020, (versión digital), p. 323.
251 GUERRERO, op. cit., p. 225.

BIBLIOGRAPHY:

BIBLIOGRAFÍA

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Legisgrafía

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Documentos Web

Comisión Nacional de Derechos Humanos. Informe de actividades 2020. Obtenido de: http://informe.cndh.org.mx/menu.aspx?id=10001